THEOMAI*

RED DE ESTUDIOS SOBRE SOCIEDAD, NATURALEZA Y DESARROLLO /
 
SOCIETY, NATURE AND DEVELOPMENT STUDIES NETWORK 

    
 

LA CREACION DE VALOR EN EL ESPACIO URBANO.
Estrategias públicas en el área costera de la Ciudad de Buenos Aires

Teresita NUÑEZ  y Gervasio GOPEGUI

 

Articulo publicado en el Boletin Informativo de Techint 306 abril junio 2001

 

I) La Ciudad Estratégica

En los últimos años el proceso de globalización en las ciudades es considerado desde una perspectiva que, mas allá de la dualidad global- local, propone contemplar tres aspectos integrados: el estado nacional, la economía global y las localizaciones estratégicas.

Considerando este enfoque, puede decirse que en el cambio de siglo confluyen tres formas de concebir la ciudad, relacionadas con estos tres aspectos antes mencionados.

El modelo de la Ciudad Tradicional, se asocia a la idea del estado nacional proveedor de bienes y servicios para la población. Este rol es el que se pone en crisis ante la profundización del ajuste del Estado y el debilitamiento de la acción del sector publico frente a las crecientes demandas de la población.

El modelo de la Ciudad Empresa se enmarca en las pautas dadas por la economía global teniendo por objetivo la maximización del beneficio de actores globales. Así el sector privado toma el lugar del estado en la provisión de servicios urbanos (agua, electricidad, gas, transporte, etc.) para un conjunto de clientes (la población), generando al mismo tiempo, consecuencias negativas en la ciudad (exclusión social marginalidad, pérdida de espacio público y una creciente fragmentación urbana).

La Ciudad Estratégica propone una lógica de actuación totalmente distinta que se funda en las localizaciones estratégicas. Si la ciudad, es considerada en este cambio de siglo como motor de desarrollo, es porque las características intrínsecas del territorio y la localización son aspectos cruciales para crear competitividad.

El modelo de Ciudad Estratégica aparece como alternativa a la forma de operar tradicional del sector público y a las lógicas empresariales del sector privado; sin dejar de afrontar los conflictos que la globalización impone al ámbito urbano. Esta alternativa, se corresponde con una redefinición del papel del sector público en el marco de las nuevas políticas urbanas, teniendo el estado la posibilidad de crear valor en el espacio urbano a partir de proyectos que denominamos proyectos estratégicos.

Este tipo de proyectos "creadores de valor" permiten generar plusvalías las cuales serán reinvertidas en la ciudad, en pos de brindarr una mayor equidad y calidad de vida para todos los habitantes.

La idea de "Proyecto Estratégico" esta íntimamente ligada a las localizaciones o espacios estratégicos, estos territorios tienen potencialidad para desarrollar un proceso de regeneración urbana, alta rentabilidad y calidad ambiental, generando competitividad.

Podemos decir que en los espacios estratégicos se pone de manifiesto la tensión entre la ciudad tradicional y las tendencias globalizantes, en ellos se concentran importantes actores económicos y una alta calidad de servicios y equipamientos Son lugares considerados como oportunidad para inversores privados y como punta de lanza del desarrollo urbano para los gobiernos locales.

.En la Ciudad de Buenos Aires, existe un importante potencial de estos espacios estratégicos; uno de ellos es el área de la Ribera de la Ciudad de Buenos Aires.

 

II) El nuevo escenario

....El lugar es fundamental para los múltiples circuitos que conforman la mundialización de la economía un tipo de lugar estratégico es la ciudad.

Saskia Sassen

- Los cambios globales y el renacimiento de la ciudad

En el comienzo de siglo, vemos el resultado de un proceso de integración de las diversas naciones en grandes bloques político-económicos tales como: la Unión Europea, el NAFTA, el Mercosur, etc., los cuales, tienden a eliminar las barreras transnacionales promoviendo una mayor integración regional. Al mismo tiempo se produce una delegación de competencias hacia unidades menores de poder, como por ejemplo los municipios. En este proceso se presenta como principal debilitado el Poder Nacional, fortaleciéndose en gran medida "la ciudad"; ésta comienza a tomar protagonismo convirtiéndose en un importante soporte de actividades de redes económicas mundiales.

 

- La ciudad es el soporte material de una red económica global

El proceso político-económico de integración o regionalización unido a los avances tecnológicos en materia de comunicaciones permitió la eliminación de las barreras fronterizas lo que concluyó en una mayor libertad en el intercambio de bienes y servicios.

En la actualidad, los grandes holdings multinacionales ya no responden a un origen determinado, ni a un mercado geográfico limitado, sino que actúan en red, con el soporte de economías urbanas de diverso origen. Este tipo de "megaempresas" vende la mayor parte de su producción fuera de las economías nacionales en las que se asientan y consumen productos de no importa que procedencia para llevar a cabo sus operaciones en forma eficiente.

Actualmente, el capital no reconoce origen regional alguno y por lo tanto no se siente cautivo en ningún emplazamiento geográfico; por lo cual no dudará en hacer fusiones, o alianzas estratégicas o mudanzas de sus centros producción con el objeto de conservar su supremacía en el mercado En este contexto, las ciudades deben competir entre sí para atraer a esos capitales, en una situación de "cuasi libre mercado", al igual que estas empresas compiten con sus pares.

 

De la exclusión social al reequilibrio

Los "Estados de Bienestar" típicos de las décadas del ‘70 y ‘80 están empobrecidos y deben administrar de manera más eficiente sus recursos, los cuales cada vez en mayor medida son asignados a la asistencia social en todas sus formas posibles.

Bajo este marco, las desigualdades sociales, la pobreza, el desempleo y la inseguridad social, tienden a aumentar; y en efecto lo están haciendo en forma sostenida. En este sentido, es de esperar que sobre todo los núcleos urbanos, presenten situaciones complejas desde el punto de vista social con un importante incremento de fenómenos de exclusión. Los proyectos de renovación urbana con una importante asignación de espacio público aportan al reequilibrio social y espacial en pos de una mayor cohesión.

Al mismo tiempo incorporan una serie de nuevas actividades que son generadoras de empleo en diferentes etapas del proyecto.

Los esfuerzos de la ciudad para lograr la inclusión de todos los ciudadanos hacen a su calidad democrática y tienen efectos concretos en su atractivo para el desarrollo de actividades económicas. y en su competitividad.

 

Adecuación del aparato administrativo

La globalización ha introducido cambios en las relaciones de poder entre actores y niveles institucionales. Luego de un largo periodo de influencia de las economías territoriales nacionales, se registra una suerte de primacía de las economías urbanas que funcionan en red unas con otras. Existe una compleja reestructuración de la organización del territorio y de las escalas de gobierno Cada nivel juega sus propias cartas y ya no puede decirse que una ciudad se mantiene en el marco estricto de su región ni esta en el de la economía nacional. Todo esto obliga a la creación de estructuras administrativas y económicas adecuadas a esta nueva situación.

En este sentido, la modernización de la Administración Pública se convierte en elemento clave para el progreso de una ciudad. Esto último determina cambios culturales importantes en los contenidos y practicas de la administración de la ciudad; comienzan a aparecer los Planes Estratégicos, se comienza a hablar de "cliente" y no de contribuyente, etc.

Por esta situación, los órganos de la Administración Pública con voluntad de ser exitosos, se ven obligados a gestionar sus propios recursos según criterios de eficacia y eficiencia en pos de un desarrollo equitativo para su mantenimiento y progreso.

 

III) Los Modelos Urbanos

III.1- La Ciudad Tradicional

Haciendo foco en la Ciudad Tradicional, podríamos entonces definirla como aquella que se rige por los cánones más clásicos de la política pública. La primera condición que se debe cumplir para que "una ciudad comience a efectuar su adaptación a los cambios globales" es el reconocimiento de la necesidad de transformación.

Muy a pesar de que estos cambios excluyan en gran parte al poder público, ya sea disminuyendo su poder de ejecución o de decisión, en beneficio de una mayor concentración de poder en los actores privados, es el sector publico el que debe liderar el cambio de donde deberá partir la iniciativa de transformación.

Y he aquí entonces el primer tamiz que debe pasar la ciudad tradicional: descubrir la necesidad del cambio.

  1. Importante dependencia de las Instituciones Nacionales

En el modelo tradicional de administración urbana, el accionar de la autoridad municipal se limita solamente a administrar y brindar los servicios necesarios para un correcto funcionamiento de la ciudad (transporte, limpieza, servicios básicos urbanos y en algunos casos salud y educación). Esto se financia con los recursos recaudados a los contribuyentes ya sean propios (habitantes de la misma ciudad) o a través de partidas presupuestarias de los Ingresos Totales, (de la Nación o de las Provincias) en función de la coparticipación.

Ahora bien, hay una serie de tareas de la ciudad que son subordinadas a la Autoridad Nacional en general, como es su representación en el exterior, la captación de inversiones extranjeras, la planificación estratégica del crecimiento y toda la política "activa" de desarrollo En síntesis, se trata de una ciudad con una actitud "pasiva" cuya conducción cumple el rol de "administrar recursos en pos de brindar a la ciudad el mejor servicio posible.

En ningún momento, la administración urbana se propone la generación de mayores recursos de una manera diferente al aumento de la recaudación impositiva.

b)Falta de noción de competitividad

En un contexto de debilidad financiera del Estado nacional y por ende de las administraciones locales que de él dependen las ciudades continúan administrandose bajo unos parámetros de eficiencia, que se reducen al cumplimiento de los presupuestos de gastos y al logro de los objetivos de recaudación previstos. La crisis estructural del Estado de Bienestar impide en muchos casos poder cumplir con este objetivo. Por consiguiente se hace necesario un cambio organizacional y cultural interno muy importante dentro de la organización de la administración urbana, a partir de la "decisión política" de emprender la transformación.

Las ciudades deberán desarrollar un marco atractivo de ventajas urbanas que promuevan la competitividad y la eficiencia A partir de allí, podría hablarse de un proceso de adaptación al nuevo escenario de la globalización de la Ciudad tradicional.

c) Importante participación ejecutora del Ente Público

En la Ciudad Tradicional, el planeamiento, las decisiones de crecimiento, la Administración de los recursos, la asignación de los mismos, quedan bajo la órbita casi exclusiva. del ente público., el cual, en muchos casos no solo tiene el papel de administrador, sino de ejecutor de obras y servicios.Los servicios urbanos, tales como: alumbrado, limpieza, saneamiento, etc, son administrados por empresas estatales.Muchos gobiernos en función de una búsqueda de mayor eficiencia concesionan sus servicios a empresas privadas, delegando en ellas parte de sus facultades, y reservándose el control de auditoría de los mismos.

d) Importante red de sustentación social

En el modelo de Ciudad tradicional, el ente público cumple el rol de principal proveedor de bienes y servicios para la población.Ya sea en materia de vivienda, salud, educación, espacios públicos, recreación, servicos urbanos, seguridad equipamientos, etc la ciudad actúa localmente o en combinación con otros niveles provinciales o nacionales de la administración publica, como proveedora de estos servicios brindando una importante red de sustentación social y asegurando el bienestar de los ciudadanos En la Ciudad Tradicional la fuerte concentración atribuciones en el estado nacional hace que la metrópoli pueda encarar ciertos proyectos sociales con mayor libertad y de esta forma, atender las necesidades mencionadas.Estas acciones son financiadas por un presupuesto general, al cual contribuyen todos los habitantes de la ciudad por medio de cargas impositivas .

 

III.2- La Ciudad Global o Ciudad-Empresa

.En contraposición a la Ciudad Tradicional se presenta el modelo de Ciudad Global para explicarlo debemos focalizarnos en un fenómeno muy especial que podemos denominar mundialización de la economía.

La Ciudad Global, surge en este contexto, funcionando como centros de servicios del capital mundial.

En consecuencia, por la estrecha relación que tiene este modelo con el sistema organizacional empresarial, llamamos también a la Ciudad Global "Ciudad-Empresa".

Sin embargo, no son muchas las ciudades que pueden y en cierta forma acceden a esa categoría; ya que existen una serie de condiciones a cumplir entre las cuales podemos mencionar: La tradición, la ubicación geográfica, el entorno competitivo, y relaciones entre los actores económicos.

  • La idea de tradición esta ligada directamente a la importancia, cultural económica y política que la urbe tiene en la región y que la hace sobresalir entre sus pares permitiéndole una proyección regional y mundial Durante el transcurso de su historia estas ciudades han liderado procesos en su entorno
  • La tradición se asocia también a la ubicación geográfica, en este sentido las ciudades globales se desempeñan como infraestructuras de un gran sistema logístico de comunicación e intercambio el cual pone en funcionamiento la mundializacion de las empresas globales. En esta trama interconectada y compleja la ciudad funciona de dos maneras como lugar de pasaje o bien como lugar de servicios para les empresas, para crear valor agregado.
  • La ciudad así inserta en un sistema de redes materiales e inmateriales se articula con un sistema que trasciende sus fronteras territoriales y la vincula a un entorno competitivo mundial La condición de desarrollo para una ciudad global es su participación en esta red compleja la cual implica diferentes escalas. Ahora bien, se trata de entender la articulación entre estas escalas con relación a las diferentes funciones económicas en la ciudad; encontramos funciones a escala de la producción, cada vez mas centralizadas en la escala global, mientras que las funciones comerciales se desarrollan a una escala local más próxima de los mercados. Así la economía urbana trasciende largamente las fronteras territoriales para participar de redes exteriores siendo esta inserción la condición para el desarrollo local urbano.
  • Las relaciones entre los actores económicos En la ciudad global convergen un conjunto de actores locales nacionales e internacionales, públicos y privados, cada uno de los cuales detenta un conjunto de recursos y cierta cuota de poder. Para el desarrollo equitativo de la ciudad lo importante no es la cantidad de recursos existentes sino la inteligencia con que se logran combinar los recursos. En este marco el logro de la perfomance de una ciudad su desarrollo económico, esta ligado al desempeño de una red de actores que funcionan articuladamente en el tejido socio - económico institucional y político. Es esta característica la que las hace competitivas a escala internacional.

 

El Concepto de Ciudad-Empresa.

La noción de competitividad es uno de los principios básicos para comprender la lógica de estas ciudades. En este sentido, se debe afirmar que la lógica con la cual administran estas ciudades, se encuentra más próxima de aquellos aspectos directores de la empresa privada que de la lógica de la administración pública. Es por ello que estas premisas reconocen su origen en la actividad. empresarial

a)Administración activa o de generación de recursos.

Como observamos en la Ciudad Tradicional, la generación de recursos para el financiamiento de los servicios urbanos, se produce exclusivamente a través de la recaudación impositiva a sus usuarios.

En este sentido, en el "contexto global de competencia" se presenta una problemática muy interesante: La Ciudad Global necesita ofrecer una relación costo-beneficio competitiva, esto ultimo esta dado principalmente por los servicios urbanos que el conjunto ofrece (infraestructura urbana, edilicia, ubicación geográfica, transportes, recursos humanos, comunicaciones, etc.) y el costo resultante por operar en ella.

Ahora bien, en el esquema tradicional un aumento de los servicios, invariablemente debe ser financiado por un aumento en la carga impositiva, es decir con un mayor "costo de operación" de la ciudad.En el modelo de Ciudad Global se aplicararía una política de generación de recursos independiente a la carga impositiva, que permita mejorar la relación entre la competitividad y la generación de servicos urbanos Esta es la llamada "política activa o de generación de recursos".

Básicamente, consiste en que el gobierno de la ciudad genere actividades (ya sea una exposición internacional, un desarrollo inmobiliario, la administración "empresarial" de algún servicio urbano, etc.) que le permitan obtener ingresos independientes de los obtenidos por recaudación impositiva. Estos fondos son invertidos en mejorar la oferta de servicios existentes, sin aumento del costo urbano; lo cual redunda en un mejoramiento de la relación costo-beneficio y por ende en un mejor posicionamiento dentro del mercado competitivo global.

b)La ciudad al servicio de los agentes económicos

El suceso de una gestión en el caso de la Ciudad Global de se basa en la captación y mantenimiento de los capitales que se movilizan de manera mundial; en pos generar competitividad, por lo cual la política urbana será dirigida casi exclusivamente a tal fin.

Consecuente con un tipo de gestión que se orienta a la satisfacción de los intereses de los inversores, quienes con su adhesión traerán el éxito esperado; la ciudad queda al servicio de los agentes económicos urbanos.

Si bien no toda la política pública de una organización urbana está direccionada a los aspectos económico-financieros (ya que existen políticas culturales, sociales, etc).; todas ellas quedan subordinadas al principal eje de acción: que es el de la constante búsqueda de una mayor "eficiencia" de la Ciudad.

c)Ausencia de política social

Es innegable que un modelo de gestión basado prácticamente en políticas económicas dirigidas a satisfacer a los grandes capitales, trae como consecuencia una problemática social muy importante. En la Ciudad Global, la cuestión social tiene un rol secundario, este tipo de acciones es visto como un gasto, que no contribuye a mejorar la "competitividad" sino muy por el contrario la reduce.

En cosecuencia se promocionan los sectores de actividad y las areas urbanas que mejor contribuyan a la competitividad quedando relegados los sectores que necesiten ser subsidiados.

Es decir que prácticamente el accionar social de este tipo de ciudades, se ve focalizado en un mantenimiento del "orden social" en función de la seguridad de los agentes económicos, por lo tanto, no podemos hablar de una política social de la Ciudad Global como tal.

d) Independencia administrativa

En el modelo de Ciudad Global, la organización y administración urbana presenta una dependencia relativa con las Instituciones Nacionales.

Si bien su autonomía no es total, su administración no se limita a la prestación de los servicios urbanos básicos; si no que utiliza el planeamiento estratégico, toma decisiones de inversiones, tiene representación y presencia en el exterior y una jerarquía (tanto económica como cultural) que le permite tomar iniciativas en pos del mejoramiento de la calidad de servicos equipamientos y espacios urbanos.

En síntesis la Ciudad Global se administra de manera autónoma, competitiva, y concentrada en la maximización de beneficios de los agentes económicos globales.

Ambos modelos, el de la ciudad tradicional y el de la ciudad global, cuyas modalidades de administración resultan netamente opuestas comparten los mismos problemas: un creciente deterioro social y una acentuada segregación del espacio urbano.

 

  • III.3-La Ciudad Estratégica: Un modelo urbano alternativo.

La Ciudad Estratégica aparece como un modelo alternativo entre la crisis del modelo de Ciudad Tradicional y los problemas sociales que resultan de la aplicación de las políticas de "competitividad" de la Ciudad Global.

Se trata de una ciudad que puede o no tener los rasgos de una Ciudad Global pero que como condición necesaria debe orientarse a la búsqueda de la "competitividad", conjuntamente con los problemas que esta implica actuando al mismo tiempo sobre el deterioro y la exclusión social.

Ese accionar tiene dos características básicas:

  1. Sistema de Administración Mixto (de generación y administración de recursos)

En la Ciudad Estratégica se optaría por una combinación de ambos sistemas; actuando en principio sobre la base del sistema de administración Tradicional; se intentaría la aplicación de sistemas alternativos para la generación de recursos, fundados en un principio de acción propulsora a cargo de la administración pública.

En la ciudad global los recursos se orientan a promover la competitividad de la ciudad, mientras que en la Ciudad Estratégica los nuevos recursos derivados del incremento del valor del suelo generado por una actuación urbanística financiada total o parcialmente por el erario publico son destinados a la comunidad, para atender proyectos puntuales que necesiten financiamiento parcial o total.

El poder público debe ejercer un papel activo en el rescate de las plusvalías actuando como un operador de desarrollo urbano y garantizando la redistribución de esos beneficios en el conjunto de la sociedad.

 

b)La problemática social y la generación de recursos para su apoyo

En el modelo de ciudad estratatégica las políticas tendientes al mejoramiento económico la eficiencia y la equidad generan recursos que pueden redistribuidos en proyectos sociales.

Sin embargo esta situación pone de manifiesto una contraposición de intereses, pues mientras se busca la competitividad, para lo cual la ciudad se encuentra obligada a mantener controlados los "costos operativos urbanos", se hace necesario obtener fondeo para la financiación de proyectos sociales sin recargar el ratio mencionado que le haría perder esa condición de competencia.

De acuerdo a esto, aparece el sistema de administración mixto, el cual permite financiar programas destinados a sectores de poblacion de menores recursos que se ve afectada por estas nuevas políticas

Entre las acciones directas más eficaces para crear valor agregado encontramos el Proyecto Estratégico. el cual se presenta como una herramienta para generar recursos aplicables a la producción de proyectos sociales.

 

IV) El proyecto estratégico: una herramienta de creación de valor.

La administración de la ciudad estratégica plantea como características principales, una sistema de administración mixto en donde conviven la administración y la generación de recursos.

Estos recursos generados según la lógica del segundo sistema; no son direccionados, como en la Ciudad Global, al mejoramiento de su competitividad, sino que son utilizados para el financiamiento parcial o total de proyectos que atienden la problemática social del conjunto urbano y que en general presentan una baja o nula posibilidad de recupero económico.

Ahora bien, este proceso de generación de recursos, exige el desarrollo de proyectos urbanos, cuya característica principal sea la de permitir que la ciudad obtenga un beneficio, el cual por la condición mencionada al principio, debe ser económico. En otras palabras, este tipo de proyectos debe generar valor, aportando a la ciudad un beneficio mucho mayor al del capital aplicado por el erario público en el desarrollo del mismo.

Los Proyectos Estratégicos se basan principalmente en el desarrollo de intervenciones urbanas iniciadas por el Estado, con el objeto de obtener un beneficio Para que esto ocurra se deben generar sobre lo que llamamos "Areas de oportunidad" o "Espacios Estratégicos".

Los espacios estratégicos se definen como áreas geográficas del conjunto urbano, que por una serie de condiciones resultan aptas para el desarrollo de proyectos generadores de plusvalia (Proyectos Estratégicos). Estas condiciones son las siguientes:

  • Ubicación relativa: Las áreas de oportunidad se encuentran generalmente próximas a los centros desarrollados de la ciudad. Se trata de porciones de suelo, que por alguna razón (barreras urbanas, problemas jurisdiccionales, población marginal, etc.) no han acompañado el progreso de su entorno y cuyo desarrollo ha quedado relegado. Ahora bien, esa proximidad, si bien puede ser física; también se puede producir por una situación de conexión nueva, que antes no existía y que permitiría la fluída comunicación entre los centros de actividad y este nuevo sector. Un ejemplo de ello, sería la construcción de una nueva autopista o vía de circulación, la inauguración de una línea de transporte subterráneo, etc.

La idea consiste en que el sector en cuestión pueda, mediante una pequeña operación inicial de carácter puntual, tomar la inercia del desarrollo del área vecina y continuar con el proceso de transformación sin necesidad de mayor apoyo gubernamental.

  • Importante extensión de tierra: Para que un proyecto pueda generarplusvalía necesita poseer una "importancia relativa" con relación al contexto urbano en el que se encuentra.Esta necesidad de extensión, se puede dar en un solo sector geográfico, o en una serie de terrenos puntuales próximos, que desarrollados simultáneamente y a manera de conjunto, equivalen al anterior.

Esta condición permite poner en marcha un proyecto que contribuya sensiblemente al proceso de desarrollo de la urbe

  • Valor económico actual: El valor económico actual se refiere al valor que esta tierra tiene al momento de decidir un proyecto. Para poder generar una plusvalía mayor en proporción a la inversión realizada, este sector de la ciudad debe encontrarse, con relación a su valor económico y a sus posibilidades (de extensión, de ubicación relativa, etc...) en cierta forma deprimido. Es decir, debe tener un valor tal, que permita su potencial crecimiento, lo cual está dado por varios factores:
  • Capacidad de absorción de mercado.
  • Precios relativos.

Capacidad de absorción de mercado: Si bien es importante que el valor económico actual del espacio esté deprimido, para dar la "oportunidad" de que a través de una operación puntual se produzca el proceso de desarrollo deseado; debe existir además un mercado local que esté dispuesto a absorber ese nuevo espacio desarrollado. Es decir en la ciudad debe existir una demanda potencial de consumo de este nuevo espacio.

Precios relativos: Otro de los factores a tener en cuenta a la hora de evaluar la potencialidad de un espacio urbano para este tipo de operaciones, es el precio relativo de los demás sectores de la ciudad. En este sentido, se debe estudiar los valores equivalentes que presentan otros sectores de la ciudad comparándolo con la situación "potencial" que tendría el área. , Y de este modo estimar la plusvalia esperada.

 

IV.1 - El proceso de desarrollo: Como se genera la plusvalía.

La condición de espacio estratégico o de oportunidad, no implica necesariamente que cualquier proyecto que se desarrolle allí sea un proyecto estratégico, sino solamente su factibilidad. El desarrollo de proyectos estratégicos, supone tres fases bien diferenciadas:

 

a)Fase Inicial:

El punto de partida para el desarrollo de un proyecto estratégico es la decisión política del poder público de intervenir en el espacio de oportunidad,.en pos de realizar una transformación. La relevancia que tienen estos espacios para la ciudad pone en juego un conjunto de intereses de diferentes actores y grupos de poder urbanos; provocando una serie de controversias tanto políticas, profesionales, vecinales, como jurisdiccionales. Es en este sentido, "decisión política" se refiere sólo a la obtención del consenso necesario que hara posible la ejecución del proyecto La amplitud de este acuerdo, esta en directa relación con las expectativas que despierta el proyecto en un conjunto de actores urbanos, con las características del espacio sobre el que se va a operar , su ubicación,la extensión, el valor económico, pero tambien con la importancia social y simbólica para la ciudad . El proyecto puede ser, ademas, y es en esta etapa donde se pone de manifiesto, el argumento de validación de una determinada política urbana que respalde el gobierno. de la ciudad.

A partir de la decisión política se comienza con la elaboración del denominado proyecto ancla. Esta primera actuación tiene por finalidad generar un efecto cascada o dominó que sirva como impulso para el futuro desarrollo del área, siendo su prinicipal y casi exclusivo promotor el estado.

El Proyecto Ancla, apunta a revertir las condicionantes negativas del área a desarrollar a partir de una actuación puntual –operación de prestigio- que pone en valor sus potenciales cualidades urbanísticas, conservando por otra parte en el tiempo la inercia necesaria para el desarrollo ulterior del sector

Paralelamente a ello, el organismo promotor del proyecto, reserva un área importante de tierra para su comercialización al final del proceso. Esta es una acción fundamental para la creación de valor en función del desarrollo de un proyecto estratégico pues genera un dinamismo en el espacio de oportunidad.

Es en ese momento que se pasa a la siguiente fase que es la de "Inversión o desarrollo".

 

b)Fase de Inversión o Desarrollo.

En esta fase comienza la actividad privada a tomar intervención en el lugar. Realizada la "operación de prestigio" realizada en la fase anterior y por la oportunidad de negocio que presenta esa importante extensión de tierra vacante próxima o conectada a los centros desarrollados, cuyo valor aún no es comparable a sus equivalentes ya consolidados, comienza a aportar capital privado genuinamente de riesgo para el desarrollo de nuevos emprendimientos.

Se va generando un proceso de desarrollo muy interesante y dinámico, que no necesita de la contribución pública, la cual en todo caso se produce en el momento de la comercialización de la tierra, en ciertos casos, a un valor ligeramente inferior al real; tal que se pueda potenciar este proceso de desarrollo.

Este ciclo se va retroalimentando, hasta que el valor económico del sector comienza a recuperar o a igualar su valor con sus el de las areas consolidadas. En este proceso, El Estado motor de la operación de prestigio, no interviene de manera directa, sino como órgano contralor y regulador del crecimiento del espacio estratégico. En el caso, en que se planteara la necesidad de ejecutar alguna obra complementaria a cargo del Estado se deberá poner especial énfasis en el cumplimiento de los plazos para no ralentizar o bien detener el proceso de desarrollo.

Este ciclo continúa por un determinado lapso de tiempo en función de la magnitud del proyecto y de otros factores como la coyuntura económica vigente, y en su proceso va agregando paulatinamente valor a los terrenos vacantes que van restando.

En ese momento, el sector se encuentra en irreversible proceso de consolidación y los valores de la tierra han alcanzado niveles equiparables con el de sus competidores, que se pasa hacia la fase final de estos proyectos que se denomina "Fase de Recolección de Plusvalías".

 

c)Fase de Recolección de Plusvalías.

Una vez en las fases finales de desarrollo del proyecto, comienza la etapa en donde el Estado comienza a desprenderse de aquellas tierras que había reservado en la fase Inicial. Esta venta ya no se produce como en la etapa anterior, en un valor inferior al de mercado (con el objeto de maximizar la dinámica de desarrollo); si no que muy por el contrario, se producen a un estricto valor de mercado.

No olvidemos que si la elección de las parcelas ha sido la correcta, en esta etapa presentarán un atractivo muy grande a la inversión privada; ya que se tratarán de los últimos sectores disponibles de tierra en un área totalmente consolidada y con un interesante desarrollo.

Es en esta etapa donde se concretan económicamente los beneficios obtenidos por la creación de valor que provocó el desarrollo del proyecto estratégico, la Ciudad Estratégica destinará parte de esos fondos a la financiación de nuevos Proyectos Estratégicos y parte a brindar asistencia económica a proyectos sociales que requieran ejecución a fondo perdido.

 

IV.2-El área costera de Buenos Aires: del Proyecto Estratégico al Proyecto Tradicional.

La ciudad de Buenos Aires y en particular su borde costero, posee ventajas comparativas en función de la concentración de actividades, conocimientos y servicios. que ofrece, las cuales se verían favorecidas con la integración regional en el Mercosur. El borde costero de Buenos Aires tiene características que sirven al nuevo rol que deben desempeñar las ciudades en el contexto de la globalización, con una excelente oferta de equipamientos servicios y areas de recreación que es necesario optimizar para mejorar las posibilidades del turismo y los servicios que lo acompañan.

Las mayores inversiones publicas en la ultima decada se registran territorialmente sobre el eje norte sur y corresponden a obras de infraestructura, como subterraneos y obras de defensa de inundaciones.( Area central, Belgrano,Nunez, Barrio Norte y la Boca).

En la última década la ciudad ha recuperado su relación con el río a través de la transformación del borde norte sur lo cual ha dado lugar a importantes proyectos en dos diferentes administraciones del Gobierno de la Ciudad.

En este sentido resulta interesante evaluar dos Proyectos de gran importancia para la ciudad, como lo son Puerto Madero y Costanera Norte, como espacios y proyectos estratégicos los cuales tienen en común la característica de encontrarse recostados sobre la ribera de la ciudad.

 

Puerto Madero y Costanera Norte: ¿Proyectos Estratégicos?.

Antes de comenzar con el análisis debemos describir la ubicacion, actividades que lo componene y objetivos que orientan cada uno de los proyectos:

  • Puerto Madero: El proyecto plantea el desarrollo del área denominada Puerto Madero, delimitada por las Av. Madero, Brasil, Costanera Sur (Reserva Ecológica) y Dársena Norte, lindante directamente al oeste con el centro administrativo y financiero de la ciudad, y los barrios de San Telmo, Montserrat y la Boca. Se trataba de un área portuaria fuera de actividad que mostraba un franco deterioro, y sobre la que se planteó un programa de desarrollo urbano, según un Master Plan; incluía la refuncionalización de los antiguos docks del puerto, y la construcción de nuevos edificios e infraestructura de apoyo; con una combinación de usos; desde vivienda, y oficinas, hasta centros culturales y religiosos.
  • Costanera Norte: El área comprende la franja norte de la ribera del Río de la Plata, que había sido concesionada en parte a privados en décadas anteriores. Se encuentra afectada a un Programa de Recuperación de espacios verdes y paseos públicos y contempla básicamente la financiación de obras de infraestructura. urbana con fondos públicos Comprende la franja norte de la ribera del Río de la Plata, comenzando desde la intersección de las Av. Costanera Norte y Salguero, finalizando en la Av. General Paz, su extensión alcanza unas 900 has, de las cuales: 80 has corresponden a nuevos parques, 20 has a paseos públicos recuperados, 390 a paseos públicos transformados y 410 has a áreas de urbanización y equipamiento Limita al oeste con los Bosques de Palermo, Predio de los Clubes Alemán y GEBA, Planta Potabilizadora de Aguas Argentinas, Parque San Benito, Estadio River Plate, Clubes Deportivos y la Escuela de Mecánica de la Armada. El programa esta integrado por diferentes proyectos, entre los que encontramos: .
      • Triángulo del Este.
      • Parque Mirador.
      • Parque Ciudad Universitaria.
      • Calle lateral a la Avda. Int. Castillo.
      • Reordenamiento Area Gastronómica.
      • Espigón Abanico de Pescadores.
      • Paseos Coconor.
      • Rambla Costanera Norte.
      • Playón Mirador.
      • Espigón Dorrego.
      • Acceso Club de Pescadores.
      • Rambla Costa Salguero.
      • Paseos Punta Carrasco.

A partir de esta caracterización, estudiaremos si la cualidad del espacio físico en que se desarrolla Costanera Norte y Puerto Madero puede asimilarse a la categoría de"Espacios de Oportunidad" de la Ciudad de Buenos Aires

 

Costanera Norte:

La ubicación relativa, con respecto a las áreas desarrolladas de la ciudad es inmejorable. La franja costera que incluye el proyecto Costanera Norte, limita con barrios tradicionalmente consolidados y otros en franco proceso de desarrollo y puesta en valor.Estos son, Nuñez, Palermo (La Imprenta), Belgrano "C" y Belgrano Chico.son zonas linderas a este espacio.

Edificios de viviendas, nuevas sedes corporativas y edificios de oficinas, se están estableciendo en el último tramo de la Av. Del Libertador; consolidando el extremo norte de la urbe. En el límite sudoeste, se encuentran áreas parquizadas, linderas con barrios totalmente consolidados y con una excelente valoración inmobiliaria.

Por otra parte, su proximidad al Rio, y la condición de que se trate de una importante extensión de tierra agrega potencial valor al espacio. Podemos suponer que por la posición estratégica de este espacio, próximo a zonas de valor inmobiliario para la ciudad y con un mercado local sensible, el área de Costanera Norte tiene todas las posibilidades de generar plusvalía.

De lo dicho, se desprende que el área de Costanera Norte tiene todas las características inherentes a un "Espacio de Oportunidad" y por lo tanto, sería perfectamente plausible de desarrollar un Proyecto Estratégico sobre ella.

 

Puerto Madero:

La ubicación relativa de Puerto Madero y el entorno natural del sector hacen que su ubicación relativa sea óptima; si bien es diferente de la de Costanera Norte, ya que no es lindero en su totalidad con las áreas residenciales de buen valor de la ciudad; si no que limita en su parte noroeste con el centro administrativo y financiero de la ciudad, aportándole una concreta posibilidad de expansión a esa comprimida área geográfica. Esa situación es de tal fuerza que toma preponderancia sobre sus otros linderos (San Telmo, Montserrat y La Boca), barrios que no se encuentran tan valorizados como en el caso de los anteriormente mencionados.

La extensión de la tierra es más que suficiente para que el proyecto adquiera la magnitud necesaria para ser un proyecto de las características buscadas.

En lo que se refiere a la valoración económica al comienzo del proyecto, las tierras que formaban este sector, se encontraban en concreto estado de abandono, y en la misma situación de la Costanera Norte. Es decir que, se trataban de tierras fiscales, que no estaban ofertadas al mercado libre de suelo, por lo que los valores eran estimados y fuera del contexto de mercado. El estrangulamiento del centro de la ciudad, la falta de infraestructura de oficinas de primera calidad, los altos valores de las mismas hizo que hubiera concretas posibilidades de absorción y de creación de plusvalía en este proyecto.

Finalmente, concluimos que Puerto Madero reúne todas las condiciones de un "Espacio Estratégico".

 

Puerto Madero y Costanera Norte: ¿Oportunidades desaprovechadas?

Determinados P.M. y C.N. como "Espacios de Oportunidad", es decir materia prima para la realización de "Proyectos Estratégicos"; nos restaría analizar si efectivamente la forma de gestion de los proyectos que se están ejecutando apunta a un desarrollo estrategico y a la creacion de valor.

 

Costanera Norte

Analizaremos el proyecto de Costanera Norte, tomando en cuenta una serie de criterios que contribuyen a determinar el valor creado en los proyectos estratégicos:

a)La plusvalia a obtener por la revalorización de la tierra sobre la base de la inversion publica en infraestructura b)La nueva recaudación impositiva en base a las mejoras introducidas en el área; c)El incremento de la actividad económica por la puesta en marcha de la obra publica; d)Los beneficios competitivos que adquiere las ciudad a través de las mejoras introducidas,etc, e) El costo de oportunidad

a)Plusvalía a obtener por la revalorización de la tierra:

Si bien el área del proyecto puede considerarse un espacio de oportunidad según lo hemos analizado en este trabajo, la gestión del espacio publico de CN se orienta por los criterios clásicos de inversión en obra pública. Por otra parte la decisión política que da lugar al proyecto se encuadra en un programa de recuperación y regularización dominial de tierras que habían sido dadas en concesión a privados con escaso o nulo beneficio para el gobierno de la ciudad. De allí que el programa Buenos Aires y el Rio se encuadre en una política de recuperación del espacio público para el ciudadano.

En ningún momento se estima el valor actual de la tierra y por ende, la plusvalía a obtener. En realidad, el proyecto está visto como una erogación directa en infraestructura cuyos beneficios se valorarán en el nivel de satisfacción del cliente. En tanto la tierra permanecerá en manos públicas; el recupero de la inversión se evaluará en función de estimar la carga impositiva que los beneficiarios del proyecto (habitantes-usuarios de la ciudad y de esta área) estarían dispuestos a tributar en virtud de la nueva oferta de espacio público

b)Nueva recaudación impositiva:

El aumento significativo en la recaudación impositiva se produce por un revalúo de la tierra, en el proyecto de CN al no explotar comercialmente el suelo y tratándose de una erogación directa en infraestructura, la recaudación impositiva no es relevante y no se generan nuevos contribuyentes. En este sentido, se ha evaluado la recarga impositiva que generaría el proyecto en los contribuyentes actuales de la ciudad de Buenos Aires.

c)Crecimiento de la actividad económica urbana:

El crecimiento económico esta asociado al tipo de actividad que se genere los proyectos relacionados con actividad industrial instalaciones comerciales o servicios tienen alto impacto. En CN la etapa de construcción provoca un aumento de actividad económica a ta través de la licitación de obras a pequeñas y medianas empresas constructoras que son generadoras de empleo; no se considera la actividad económica que se generará durante la etapa de funcionamiento del proyecto.

d)Beneficios competitivos:

La creación de nuevos espacios y proyectos para la ciudad genera cualidades diferenciales que pueden mejorar la competitividad de ésta frente a otras urbes En cuanto al proyecto de referencia la recuperación del espacio publico y la generación de nuevas áreas de esparcimiento de calidad, las cuales deberían ser factores de atracción para nuevos flujos turísticos que alimenten a su vez una cadena de servicios asociados.

e)Costo de oportunidad:

Los espacios de oportunidad son un recurso escaso. El costo de no utilizar ese espacio en su maxima potencialidad determina un costo de oportunidad por no dar un cierto destino al terreno.

En el caso de Costanera Norte el destino no implica el consumo o venta, sino el uso del bien, por lo que el costo de oportunidad viene dado por la renta que se hubiera obtenido del mejor de los otros usos posibles de los terrenos.

No se tiene en cuenta la potencialidad de "Espacio estratégico" del sector para esos otros usos posibles, que no necesariamente implican la venta Por consiguiente, tampoco se considera o valora el costo de oportunidad que representa la pérdida de este sector.

Se trata de un proyecto que no ha sido evaluado como un Proyecto Estratégico; si no con los criterios tradicionales de la inversión publica, donde el emprendimiento es financiado por el aporte de los contribuyentes y no se estima ningún tipo de retorno económico genuino derivado del proyecto urbano en sí mismo.

 

Puerto Madero.

Dado el grado de avance que presenta el PM, es posible comparar las diferentes etapas del mismo con las fases de desarrollo del Proyecto Estratégico, para trazar un paralelo entre ellas

En laprimera etapa del proceso de desarrollo aparece in proyecto inicial o proyecto ancla, en general estos proyectos eran encarados por el Estado y debían tener la fuerza necesaria para dar la suficiente energía al proyecto para que se potenciara en el tiempo. Paralelamente a ello, en esta etapa el Estado efectúa la reserva de las tierras seleccionadas para la recolección de las plusvalías al final del proyecto.

En Puerto Madero la decisión de encarar el proyecto fue tomada en paralelo con la creacion de una oficina especifica, llamada "Corporación Antiguo Puerto Madero". Podría decirse que el reciclaje de los docks lindantes con el borde central de la ciudad, hicieron las veces de primer emprendimiento o proyecto ancla. Aunque no fueron desarrollados por el Estado específicamente, ya que fue la actividad privada la encargada de su gestión; el Estado indirectamente subvencionó esos primeros proyectos, sacando al mercado tierra con un valor sensiblemente menor al que debería tener por sus características propias. Un claro ejemplo de ello, son los docks entregados a la Universidad Católica, los que han sido vendidos por valores muy inferiores a los de mercado con la intención de que ésta con su uso diera "movimiento" a su entorno inmediato.

Por otra parte, la reserva de tierras se efectúa en el momento de que no se las comercializa de manera conjunta sino por etapas a medida que se va desarrollando el sector. En otras palabras, la decisión de no ofrecer al mercado la totalidad de las tierras, sino a medida que estas se van revaluando, hace que la reserva de tierra sea la última porción de tierras a vender; que son casualmente las que se han comercializado últimamente. (Lotes linderos a Costanera Sur y Madero Este).

Ahora bien, una vez superada la etapa inicial se inicia la fase de Inversión o Desarrollo, en donde la actividad privada comienza a realizar su tarea de promoción inmobiliaria de manera libre y a su propio riesgo. Este proceso se extiende en el tiempo en función de la extensión del área a desarrollar y contribuye paulatinamente a la creación de valor urbano.

Con relación a ello, cabe destacar que Puerto Madero se encuentra en este momento en pleno proceso de desarrollo y de creación de Plusvalía. La actividad inmobiliaria se ha desarrollado plenamente, las inversiones privadas han promovido edificios de oficinas, centros comerciales, entretenimiento, hotelería, vivienda, etc. (algunos en pleno proceso de desarrollo). Todo ello atraído por un área que en los últimos diez años ha quintuplicado su valor, y que se ha convertido en un referente de América Latina, en lo que hace al mercado de Bienes Raíces mundial. La llegada de desarrollistas del exterior atraídos por el suceso de este proyecto es prueba de ello.

Este proceso de desarrollo inmobiliario, fue acompañado por la construcción de las infraestructuras las cuales están siendo financiadas por los mismos fondos provenientes del proceso inmobiliario de P. M.

Ahora bien, como pudimos observar Puerto Madero se encuentra en plena fase de desarrollo actualmente; y asimismo, podríamos inferir que hasta este momento se está llevando a cabo como si se tratase de un Proyecto Estratégico, tal cual fuera definido anteriormente.

Sin embargo, dependerá de que se realice en la última fase (recolección de plusvalías) y que tratamiento se dará a esas ganancias obtenidas; para terminar de afirmar que Puerto Madero se trató de un Proyecto Estratégico. Igualmente, todas las condiciones están dadas para que esto suceda, quedando sólo en manos de la decisión política.

 

Conclusión

Buenos Aires es una ciudad que ha experimentado un crecimiento desordenado y que presenta problemas que requieren una inminente solución. En este sentido, los cambios producidos por la globalización, que desemboca en un nuevo rol de la ciudad en el ámbito mundial, hacen que Buenos Aires deba salir a competir con el resto de las ciudades para la captación de capitales y así sobrevivir en este nuevo escenario.

En esta coyuntura, se presenta un modelo alternativo que es la Ciudad Estratégica, que permite, sin perder competitividad, atender a las necesidades "urbanas" que se presentan a raíz de este nuevo escenario y que no son imposibles de solucionar mediante el accionar del mercado.

Para ello, la ciudad tiene un gran potencial: numerosa cantidad de espacios de oportunidad; sobre los cuales se pueden desarrollar Proyectos Estratégicos, los cuales constituyen una de las herramientas fundamentales de creación de valor de la Ciudad Estratégica. Puerto Madero y Costanera Norte, son excelentes espacios de oportunidad para su desarrollo.

De lo analizado podemos concluir que Puerto Madero se nos presenta como un Proyecto Estratégico, cuyo desarrollo está siendo ejecutado como tal; mientras que por el contrario, Costanera Norte no está siendo considerado de la misma manera.

En función del requisito de desarrollo que tiene la Ciudad y la necesidad de mejorar su competitividad, sin dejar de considerar aquello que queda excluído del nuevo modelo global; las oportunidades de desarrollo de Proyectos Estratégicos que permitan crear valor (en el sentido definido anteriormente), deberían ser aprovechadas al máximo y tenidas en cuenta en cada espacio vacante de la Ciudad.

 

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