LA CREACION DE VALOR EN EL ESPACIO URBANO.
Estrategias públicas en el área costera de la Ciudad de Buenos Aires
Teresita NUÑEZ y Gervasio GOPEGUI
Articulo publicado en el Boletin
Informativo de Techint 306 abril junio 2001
I) La Ciudad Estratégica
En los últimos años el proceso de globalización en las ciudades es considerado desde
una perspectiva que, mas allá de la dualidad global- local, propone contemplar tres
aspectos integrados: el estado nacional, la economía global y las localizaciones
estratégicas.
Considerando este enfoque, puede decirse que en el cambio de siglo confluyen tres
formas de concebir la ciudad, relacionadas con estos tres aspectos antes mencionados.
El modelo de la Ciudad Tradicional, se asocia a la idea del estado
nacional proveedor de bienes y servicios para la población. Este rol es el que se
pone en crisis ante la profundización del ajuste del Estado y el debilitamiento de la
acción del sector publico frente a las crecientes demandas de la población.
El modelo de la Ciudad Empresa se enmarca en las pautas dadas por la
economía global teniendo por objetivo la maximización del
beneficio de actores globales. Así el sector privado toma el lugar del estado en la
provisión de servicios urbanos (agua, electricidad, gas, transporte, etc.) para un
conjunto de clientes (la población), generando al mismo tiempo, consecuencias negativas
en la ciudad (exclusión social marginalidad, pérdida de espacio público y una creciente
fragmentación urbana).
La Ciudad Estratégica propone una lógica de actuación totalmente distinta que
se funda en las localizaciones estratégicas. Si la ciudad, es considerada
en este cambio de siglo como motor de desarrollo, es porque las características
intrínsecas del territorio y la localización son aspectos cruciales para crear
competitividad.
El modelo de Ciudad Estratégica aparece como alternativa a la forma de operar
tradicional del sector público y a las lógicas empresariales del sector privado; sin
dejar de afrontar los conflictos que la globalización impone al ámbito urbano. Esta
alternativa, se corresponde con una redefinición del papel del sector público en el
marco de las nuevas políticas urbanas, teniendo el estado la posibilidad de crear
valor en el espacio urbano a partir de proyectos que denominamos proyectos
estratégicos.
Este tipo de proyectos "creadores de valor" permiten generar
plusvalías las cuales serán reinvertidas en la ciudad, en pos de brindarr una mayor
equidad y calidad de vida para todos los habitantes.
La idea de "Proyecto Estratégico" esta íntimamente
ligada a las localizaciones o espacios estratégicos, estos territorios tienen
potencialidad para desarrollar un proceso de regeneración urbana, alta rentabilidad y
calidad ambiental, generando competitividad.
Podemos decir que en los espacios estratégicos se pone de manifiesto
la tensión entre la ciudad tradicional y las tendencias globalizantes, en ellos se
concentran importantes actores económicos y una alta calidad de servicios y equipamientos
Son lugares considerados como oportunidad para inversores privados y como punta de lanza
del desarrollo urbano para los gobiernos locales.
.En la Ciudad de Buenos Aires, existe un importante potencial de
estos espacios estratégicos; uno de ellos es el área de la Ribera de la Ciudad de Buenos
Aires.
II) El nuevo escenario
....El lugar es fundamental para los múltiples circuitos que
conforman la mundialización de la economía un tipo de lugar estratégico es la ciudad.
Saskia Sassen
- Los cambios globales y el renacimiento de la ciudad
En el comienzo de siglo, vemos el resultado de un proceso de
integración de las diversas naciones en grandes bloques político-económicos tales como:
la Unión Europea, el NAFTA, el Mercosur, etc., los cuales, tienden a eliminar las
barreras transnacionales promoviendo una mayor integración regional. Al mismo tiempo se
produce una delegación de competencias hacia unidades menores de poder, como por ejemplo
los municipios. En este proceso se presenta como principal debilitado el Poder Nacional,
fortaleciéndose en gran medida "la ciudad"; ésta comienza a tomar
protagonismo convirtiéndose en un importante soporte de actividades de redes económicas
mundiales.
- La ciudad es el soporte material de
una red económica global
El proceso político-económico de integración o regionalización
unido a los avances tecnológicos en materia de comunicaciones permitió la eliminación
de las barreras fronterizas lo que concluyó en una mayor libertad en el intercambio de
bienes y servicios.
En la actualidad, los grandes holdings multinacionales ya no responden
a un origen determinado, ni a un mercado geográfico limitado, sino que actúan en red,
con el soporte de economías urbanas de diverso origen. Este tipo de
"megaempresas" vende la mayor parte de su producción fuera de las economías
nacionales en las que se asientan y consumen productos de no importa que procedencia para
llevar a cabo sus operaciones en forma eficiente.
Actualmente, el capital no reconoce origen regional alguno y por lo
tanto no se siente cautivo en ningún emplazamiento geográfico; por lo cual no
dudará en hacer fusiones, o alianzas estratégicas o mudanzas de sus centros producción
con el objeto de conservar su supremacía en el mercado En este contexto, las ciudades
deben competir entre sí para atraer a esos capitales, en una situación de "cuasi
libre mercado", al igual que estas empresas compiten con sus pares.
De la exclusión social al reequilibrio
Los "Estados de Bienestar" típicos de las décadas del
70 y 80 están empobrecidos y deben administrar de manera más eficiente sus
recursos, los cuales cada vez en mayor medida son asignados a la asistencia social en
todas sus formas posibles.
Bajo este marco, las desigualdades sociales, la pobreza, el desempleo y
la inseguridad social, tienden a aumentar; y en efecto lo están haciendo en forma
sostenida. En este sentido, es de esperar que sobre todo los núcleos urbanos, presenten
situaciones complejas desde el punto de vista social con un importante incremento de
fenómenos de exclusión. Los proyectos de renovación urbana con una importante
asignación de espacio público aportan al reequilibrio social y espacial en pos de una
mayor cohesión.
Al mismo tiempo incorporan una serie de nuevas actividades que son
generadoras de empleo en diferentes etapas del proyecto.
Los esfuerzos de la ciudad para lograr la inclusión de todos los
ciudadanos hacen a su calidad democrática y tienen efectos concretos en su atractivo para
el desarrollo de actividades económicas. y en su competitividad.
Adecuación del aparato administrativo
La globalización ha introducido cambios en las relaciones de poder
entre actores y niveles institucionales. Luego de un largo periodo de influencia de las
economías territoriales nacionales, se registra una suerte de primacía de las economías
urbanas que funcionan en red unas con otras. Existe una compleja reestructuración de la
organización del territorio y de las escalas de gobierno Cada nivel juega sus propias
cartas y ya no puede decirse que una ciudad se mantiene en el marco estricto de su región
ni esta en el de la economía nacional. Todo esto obliga a la creación de estructuras
administrativas y económicas adecuadas a esta nueva situación.
En este sentido, la modernización de la Administración Pública se
convierte en elemento clave para el progreso de una ciudad. Esto último determina cambios
culturales importantes en los contenidos y practicas de la administración de la ciudad;
comienzan a aparecer los Planes Estratégicos, se comienza a hablar de "cliente"
y no de contribuyente, etc.
Por esta situación, los órganos de la Administración Pública con
voluntad de ser exitosos, se ven obligados a gestionar sus propios recursos según
criterios de eficacia y eficiencia en pos de un desarrollo equitativo para su
mantenimiento y progreso.
III) Los Modelos Urbanos
III.1- La Ciudad Tradicional
Haciendo foco en la Ciudad Tradicional, podríamos entonces definirla
como aquella que se rige por los cánones más clásicos de la política pública. La
primera condición que se debe cumplir para que "una ciudad comience a efectuar su
adaptación a los cambios globales" es el reconocimiento de la necesidad de
transformación.
Muy a pesar de que estos cambios excluyan en gran parte al poder
público, ya sea disminuyendo su poder de ejecución o de decisión, en beneficio de una
mayor concentración de poder en los actores privados, es el sector publico el que debe
liderar el cambio de donde deberá partir la iniciativa de transformación.
Y he aquí entonces el primer tamiz que debe pasar la ciudad
tradicional: descubrir la necesidad del cambio.
- Importante dependencia de las Instituciones Nacionales
En el modelo tradicional de administración urbana, el accionar de la
autoridad municipal se limita solamente a administrar y brindar los servicios necesarios
para un correcto funcionamiento de la ciudad (transporte, limpieza, servicios básicos
urbanos y en algunos casos salud y educación). Esto se financia con los recursos
recaudados a los contribuyentes ya sean propios (habitantes de la misma ciudad) o a
través de partidas presupuestarias de los Ingresos Totales, (de la Nación o de las
Provincias) en función de la coparticipación.
Ahora bien, hay una serie de tareas de la ciudad que son subordinadas a
la Autoridad Nacional en general, como es su representación en el exterior, la captación
de inversiones extranjeras, la planificación estratégica del crecimiento y toda la
política "activa" de desarrollo En síntesis, se trata de una ciudad con una
actitud "pasiva" cuya conducción cumple el rol de "administrar recursos en
pos de brindar a la ciudad el mejor servicio posible.
En ningún momento, la administración urbana se propone la generación
de mayores recursos de una manera diferente al aumento de la recaudación impositiva.
b)Falta de noción de competitividad
En un contexto de debilidad financiera del Estado nacional y por ende
de las administraciones locales que de él dependen las ciudades continúan
administrandose bajo unos parámetros de eficiencia, que se reducen al cumplimiento de los
presupuestos de gastos y al logro de los objetivos de recaudación previstos. La crisis
estructural del Estado de Bienestar impide en muchos casos poder cumplir con este
objetivo. Por consiguiente se hace necesario un cambio organizacional y cultural interno
muy importante dentro de la organización de la administración urbana, a partir de la
"decisión política" de emprender la transformación.
Las ciudades deberán desarrollar un marco atractivo de ventajas
urbanas que promuevan la competitividad y la eficiencia A partir de allí, podría
hablarse de un proceso de adaptación al nuevo escenario de la globalización de la Ciudad
tradicional.
c) Importante participación ejecutora
del Ente Público
En la Ciudad Tradicional, el planeamiento, las decisiones de
crecimiento, la Administración de los recursos, la asignación de los mismos, quedan bajo
la órbita casi exclusiva. del ente público., el cual, en muchos casos no solo tiene el
papel de administrador, sino de ejecutor de obras y servicios.Los servicios urbanos, tales
como: alumbrado, limpieza, saneamiento, etc, son administrados por empresas
estatales.Muchos gobiernos en función de una búsqueda de mayor eficiencia concesionan
sus servicios a empresas privadas, delegando en ellas parte de sus facultades, y
reservándose el control de auditoría de los mismos.
d) Importante red de sustentación social
En el modelo de Ciudad tradicional, el ente público cumple el rol de
principal proveedor de bienes y servicios para la población.Ya sea en materia de
vivienda, salud, educación, espacios públicos, recreación, servicos urbanos, seguridad
equipamientos, etc la ciudad actúa localmente o en combinación con otros niveles
provinciales o nacionales de la administración publica, como proveedora de estos
servicios brindando una importante red de sustentación social y asegurando el bienestar
de los ciudadanos En la Ciudad Tradicional la fuerte concentración atribuciones en el
estado nacional hace que la metrópoli pueda encarar ciertos proyectos sociales con mayor
libertad y de esta forma, atender las necesidades mencionadas.Estas acciones son
financiadas por un presupuesto general, al cual contribuyen todos los habitantes de la
ciudad por medio de cargas impositivas .
III.2- La Ciudad Global o Ciudad-Empresa
.En
contraposición a la Ciudad Tradicional se presenta el modelo de Ciudad Global para
explicarlo debemos focalizarnos en un fenómeno muy especial que podemos denominar
mundialización de la economía.
La Ciudad Global, surge en este contexto, funcionando como centros de
servicios del capital mundial.
En consecuencia, por la estrecha relación que tiene este modelo con el
sistema organizacional empresarial, llamamos también a la Ciudad Global
"Ciudad-Empresa".
Sin embargo, no son muchas las ciudades que pueden y en cierta forma
acceden a esa categoría; ya que existen una serie de condiciones a cumplir entre las
cuales podemos mencionar: La tradición, la ubicación geográfica, el entorno
competitivo, y relaciones entre los actores económicos.
- La idea de tradición esta ligada directamente a la importancia, cultural
económica y política que la urbe tiene en la región y que la hace sobresalir entre sus
pares permitiéndole una proyección regional y mundial Durante el transcurso de su
historia estas ciudades han liderado procesos en su entorno
- La tradición se asocia también a la ubicación geográfica, en este sentido las
ciudades globales se desempeñan como infraestructuras de un gran sistema logístico de
comunicación e intercambio el cual pone en funcionamiento la mundializacion de las
empresas globales. En esta trama interconectada y compleja la ciudad funciona de dos
maneras como lugar de pasaje o bien como lugar de servicios para les empresas, para crear
valor agregado.
- La ciudad así inserta en un sistema de redes materiales e inmateriales se articula con
un sistema que trasciende sus fronteras territoriales y la vincula a un entorno
competitivo mundial La condición de desarrollo para una ciudad global es su
participación en esta red compleja la cual implica diferentes escalas. Ahora bien, se
trata de entender la articulación entre estas escalas con relación a las diferentes
funciones económicas en la ciudad; encontramos funciones a escala de la producción, cada
vez mas centralizadas en la escala global, mientras que las funciones comerciales se
desarrollan a una escala local más próxima de los mercados. Así la economía urbana
trasciende largamente las fronteras territoriales para participar de redes exteriores
siendo esta inserción la condición para el desarrollo local urbano.
- Las relaciones entre los actores económicos En la ciudad global convergen un
conjunto de actores locales nacionales e internacionales, públicos y privados, cada uno
de los cuales detenta un conjunto de recursos y cierta cuota de poder. Para el desarrollo
equitativo de la ciudad lo importante no es la cantidad de recursos existentes sino la
inteligencia con que se logran combinar los recursos. En este marco el logro de la perfomance
de una ciudad su desarrollo económico, esta ligado al desempeño de una red de actores
que funcionan articuladamente en el tejido socio - económico institucional y político.
Es esta característica la que las hace competitivas a escala internacional.
El Concepto de Ciudad-Empresa.
La noción de competitividad es uno de los principios básicos para
comprender la lógica de estas ciudades. En este sentido, se debe afirmar que la lógica
con la cual administran estas ciudades, se encuentra más próxima de aquellos aspectos
directores de la empresa privada que de la lógica de la administración pública. Es por
ello que estas premisas reconocen su origen en la actividad. empresarial
a)Administración activa o de generación de recursos.
Como observamos en la Ciudad Tradicional, la generación de recursos
para el financiamiento de los servicios urbanos, se produce exclusivamente a través de la
recaudación impositiva a sus usuarios.
En este sentido, en el "contexto global de competencia" se
presenta una problemática muy interesante: La Ciudad Global necesita ofrecer una
relación costo-beneficio competitiva, esto ultimo esta dado principalmente por los
servicios urbanos que el conjunto ofrece (infraestructura urbana, edilicia, ubicación
geográfica, transportes, recursos humanos, comunicaciones, etc.) y el costo resultante
por operar en ella.
Ahora bien, en el esquema tradicional un aumento de los servicios,
invariablemente debe ser financiado por un aumento en la carga impositiva, es decir con un
mayor "costo de operación" de la ciudad.En el modelo de Ciudad Global se
aplicararía una política de generación de recursos independiente a la carga impositiva,
que permita mejorar la relación entre la competitividad y la generación de servicos
urbanos Esta es la llamada "política activa o de generación de recursos".
Básicamente, consiste en que el gobierno de la ciudad genere
actividades (ya sea una exposición internacional, un desarrollo inmobiliario, la
administración "empresarial" de algún servicio urbano, etc.) que le permitan
obtener ingresos independientes de los obtenidos por recaudación impositiva. Estos fondos
son invertidos en mejorar la oferta de servicios existentes, sin aumento del costo urbano;
lo cual redunda en un mejoramiento de la relación costo-beneficio y por ende en un mejor
posicionamiento dentro del mercado competitivo global.
b)La ciudad al servicio de los agentes económicos
El suceso de una gestión en el caso de la Ciudad Global de se basa en
la captación y mantenimiento de los capitales que se movilizan de manera mundial; en pos
generar competitividad, por lo cual la política urbana será dirigida casi exclusivamente
a tal fin.
Consecuente con un tipo de gestión que se orienta a la satisfacción
de los intereses de los inversores, quienes con su adhesión traerán el éxito esperado;
la ciudad queda al servicio de los agentes económicos urbanos.
Si bien no toda la política pública de una organización urbana está
direccionada a los aspectos económico-financieros (ya que existen políticas culturales,
sociales, etc).; todas ellas quedan subordinadas al principal eje de acción: que es el de
la constante búsqueda de una mayor "eficiencia" de la Ciudad.
c)Ausencia de política social
Es innegable que un modelo de gestión basado prácticamente en
políticas económicas dirigidas a satisfacer a los grandes capitales, trae como
consecuencia una problemática social muy importante. En la Ciudad Global, la cuestión
social tiene un rol secundario, este tipo de acciones es visto como un gasto, que no
contribuye a mejorar la "competitividad" sino muy por el contrario la reduce.
En cosecuencia se promocionan los sectores de actividad y las areas
urbanas que mejor contribuyan a la competitividad quedando relegados los sectores que
necesiten ser subsidiados.
Es decir que prácticamente el accionar social de este tipo de
ciudades, se ve focalizado en un mantenimiento del "orden social" en función de
la seguridad de los agentes económicos, por lo tanto, no podemos hablar de una política
social de la Ciudad Global como tal.
d) Independencia administrativa
En el modelo de Ciudad Global, la organización y administración
urbana presenta una dependencia relativa con las Instituciones Nacionales.
Si bien su autonomía no es total, su administración no se limita a la
prestación de los servicios urbanos básicos; si no que utiliza el planeamiento
estratégico, toma decisiones de inversiones, tiene representación y presencia en el
exterior y una jerarquía (tanto económica como cultural) que le permite tomar
iniciativas en pos del mejoramiento de la calidad de servicos equipamientos y espacios
urbanos.
En síntesis la Ciudad Global se administra de manera autónoma,
competitiva, y concentrada en la maximización de beneficios de los agentes económicos
globales.
Ambos modelos, el de la ciudad tradicional y el de la ciudad global,
cuyas modalidades de administración resultan netamente opuestas comparten los mismos
problemas: un creciente deterioro social y una acentuada segregación del espacio urbano.
- III.3-La Ciudad Estratégica: Un modelo urbano alternativo.
La Ciudad Estratégica aparece como un modelo alternativo entre la
crisis del modelo de Ciudad Tradicional y los problemas sociales que resultan de la
aplicación de las políticas de "competitividad" de la Ciudad Global.
Se trata de una ciudad que puede o no tener los rasgos de una Ciudad
Global pero que como condición necesaria debe orientarse a la búsqueda de la
"competitividad", conjuntamente con los problemas que esta implica
actuando al mismo tiempo sobre el deterioro y la exclusión social.
Ese accionar tiene dos características básicas:
- Sistema de Administración Mixto (de generación y administración de recursos
)
En la Ciudad Estratégica se optaría por una combinación de ambos
sistemas; actuando en principio sobre la base del sistema de administración Tradicional;
se intentaría la aplicación de sistemas alternativos para la generación de recursos,
fundados en un principio de acción propulsora a cargo de la administración pública.
En la ciudad global los recursos se orientan a promover la
competitividad de la ciudad, mientras que en la Ciudad Estratégica los nuevos recursos
derivados del incremento del valor del suelo generado por una actuación urbanística
financiada total o parcialmente por el erario publico son destinados a la comunidad, para
atender proyectos puntuales que necesiten financiamiento parcial o total.
El poder público debe ejercer un papel activo en el rescate de las
plusvalías actuando como un operador de desarrollo urbano y garantizando la
redistribución de esos beneficios en el conjunto de la sociedad.
b)La problemática social y la generación de recursos para su apoyo
En el modelo de ciudad estratatégica las políticas tendientes al
mejoramiento económico la eficiencia y la equidad generan recursos que pueden
redistribuidos en proyectos sociales.
Sin embargo esta situación pone de manifiesto una contraposición de
intereses, pues mientras se busca la competitividad, para lo cual la ciudad se encuentra
obligada a mantener controlados los "costos operativos urbanos", se hace
necesario obtener fondeo para la financiación de proyectos sociales sin recargar el ratio
mencionado que le haría perder esa condición de competencia.
De acuerdo a esto, aparece el sistema de administración mixto, el cual
permite financiar programas destinados a sectores de poblacion de menores recursos que se
ve afectada por estas nuevas políticas
Entre las acciones directas más eficaces para crear valor agregado
encontramos el Proyecto Estratégico. el cual se presenta como una herramienta para
generar recursos aplicables a la producción de proyectos sociales.
IV) El proyecto
estratégico: una herramienta de creación de valor.
La administración de la ciudad estratégica plantea como
características principales, una sistema de administración mixto en donde conviven la
administración y la generación de recursos.
Estos recursos generados según la lógica del segundo sistema; no son
direccionados, como en la Ciudad Global, al mejoramiento de su competitividad, sino que
son utilizados para el financiamiento parcial o total de proyectos que atienden la
problemática social del conjunto urbano y que en general presentan una baja o nula
posibilidad de recupero económico.
Ahora bien, este proceso de generación de recursos, exige el
desarrollo de proyectos urbanos, cuya característica principal sea la de permitir que la
ciudad obtenga un beneficio, el cual por la condición mencionada al principio, debe ser
económico. En otras palabras, este tipo de proyectos debe generar valor, aportando
a la ciudad un beneficio mucho mayor al del capital aplicado por el erario público en el
desarrollo del mismo.
Los Proyectos Estratégicos se basan principalmente en el desarrollo
de intervenciones urbanas iniciadas por el Estado, con el objeto de obtener un beneficio
Para que esto ocurra se deben generar sobre lo que llamamos "Areas de
oportunidad" o "Espacios Estratégicos".
Los espacios estratégicos se definen como áreas geográficas del
conjunto urbano, que por una serie de condiciones resultan aptas para el desarrollo de
proyectos generadores de plusvalia (Proyectos Estratégicos). Estas condiciones son las
siguientes:
- Ubicación relativa
: Las áreas de oportunidad se encuentran generalmente próximas
a los centros desarrollados de la ciudad. Se trata de porciones de suelo, que por alguna
razón (barreras urbanas, problemas jurisdiccionales, población marginal, etc.) no han
acompañado el progreso de su entorno y cuyo desarrollo ha quedado relegado. Ahora bien,
esa proximidad, si bien puede ser física; también se puede producir por una situación
de conexión nueva, que antes no existía y que permitiría la fluída comunicación entre
los centros de actividad y este nuevo sector. Un ejemplo de ello, sería la construcción
de una nueva autopista o vía de circulación, la inauguración de una línea de
transporte subterráneo, etc.
La idea consiste en que el sector en cuestión pueda, mediante una
pequeña operación inicial de carácter puntual, tomar la inercia del desarrollo del
área vecina y continuar con el proceso de transformación sin necesidad de mayor apoyo
gubernamental.
- Importante extensión de tierra
: Para que un proyecto pueda generarplusvalía
necesita poseer una "importancia relativa" con relación al contexto urbano en
el que se encuentra.Esta necesidad de extensión, se puede dar en un solo sector
geográfico, o en una serie de terrenos puntuales próximos, que desarrollados
simultáneamente y a manera de conjunto, equivalen al anterior.
Esta condición permite poner en marcha un proyecto que contribuya
sensiblemente al proceso de desarrollo de la urbe
- Valor económico actual
: El valor económico actual se refiere al valor que esta
tierra tiene al momento de decidir un proyecto. Para poder generar una plusvalía mayor en
proporción a la inversión realizada, este sector de la ciudad debe encontrarse, con
relación a su valor económico y a sus posibilidades (de extensión, de ubicación
relativa, etc...) en cierta forma deprimido. Es decir, debe tener un valor tal, que
permita su potencial crecimiento, lo cual está dado por varios factores:
- Capacidad de absorción de mercado.
- Precios relativos.
Capacidad de absorción de mercado: Si bien es importante que el
valor económico actual del espacio esté deprimido, para dar la
"oportunidad" de que a través de una operación puntual se produzca el proceso
de desarrollo deseado; debe existir además un mercado local que esté dispuesto a
absorber ese nuevo espacio desarrollado. Es decir en la ciudad debe existir una demanda
potencial de consumo de este nuevo espacio.
Precios relativos: Otro de los factores a tener en cuenta a la
hora de evaluar la potencialidad de un espacio urbano para este tipo de operaciones, es el
precio relativo de los demás sectores de la ciudad. En este sentido, se debe estudiar los
valores equivalentes que presentan otros sectores de la ciudad comparándolo con la
situación "potencial" que tendría el área. , Y de este modo estimar la
plusvalia esperada.
IV.1 - El proceso de desarrollo: Como se genera la plusvalía.
La condición de espacio estratégico o de oportunidad, no
implica necesariamente que cualquier proyecto que se desarrolle allí sea un proyecto
estratégico, sino solamente su factibilidad. El desarrollo de proyectos estratégicos,
supone tres fases bien diferenciadas:
a)Fase Inicial:
El punto de partida para el desarrollo de un proyecto estratégico es
la decisión política del poder público de intervenir en el espacio de
oportunidad,.en pos de realizar una transformación. La relevancia que tienen estos
espacios para la ciudad pone en juego un conjunto de intereses de diferentes actores y
grupos de poder urbanos; provocando una serie de controversias tanto políticas,
profesionales, vecinales, como jurisdiccionales. Es en este sentido, "decisión
política" se refiere sólo a la obtención del consenso necesario que hara
posible la ejecución del proyecto La amplitud de este acuerdo, esta en directa relación
con las expectativas que despierta el proyecto en un conjunto de actores urbanos, con las
características del espacio sobre el que se va a operar , su ubicación,la extensión, el
valor económico, pero tambien con la importancia social y simbólica para la ciudad . El
proyecto puede ser, ademas, y es en esta etapa donde se pone de manifiesto, el argumento
de validación de una determinada política urbana que respalde el gobierno. de la ciudad.
A partir de la decisión política se comienza con la elaboración del
denominado proyecto ancla. Esta primera actuación tiene por finalidad generar un
efecto cascada o dominó que sirva como impulso para el futuro desarrollo del área,
siendo su prinicipal y casi exclusivo promotor el estado.
El Proyecto Ancla, apunta a revertir las condicionantes negativas del
área a desarrollar a partir de una actuación puntual operación de prestigio- que
pone en valor sus potenciales cualidades urbanísticas, conservando por otra parte en el
tiempo la inercia necesaria para el desarrollo ulterior del sector
Paralelamente a ello, el organismo promotor del proyecto, reserva un
área importante de tierra para su comercialización al final del proceso. Esta es una
acción fundamental para la creación de valor en función del desarrollo de un proyecto
estratégico pues genera un dinamismo en el espacio de oportunidad.
Es en ese momento que se pasa a la siguiente fase que es la de
"Inversión o desarrollo".
b)Fase de Inversión o Desarrollo.
En esta fase comienza la actividad privada a tomar intervención en el
lugar. Realizada la "operación de prestigio" realizada en la fase anterior y
por la oportunidad de negocio que presenta esa importante extensión de tierra vacante
próxima o conectada a los centros desarrollados, cuyo valor aún no es comparable a sus
equivalentes ya consolidados, comienza a aportar capital privado genuinamente de riesgo
para el desarrollo de nuevos emprendimientos.
Se va generando un proceso de desarrollo muy interesante y dinámico,
que no necesita de la contribución pública, la cual en todo caso se produce en el
momento de la comercialización de la tierra, en ciertos casos, a un valor ligeramente
inferior al real; tal que se pueda potenciar este proceso de desarrollo.
Este ciclo se va retroalimentando, hasta que el valor económico del
sector comienza a recuperar o a igualar su valor con sus el de las areas consolidadas. En
este proceso, El Estado motor de la operación de prestigio, no interviene de manera
directa, sino como órgano contralor y regulador del crecimiento del espacio estratégico.
En el caso, en que se planteara la necesidad de ejecutar alguna obra complementaria a
cargo del Estado se deberá poner especial énfasis en el cumplimiento de los plazos para
no ralentizar o bien detener el proceso de desarrollo.
Este ciclo continúa por un determinado lapso de tiempo en función de
la magnitud del proyecto y de otros factores como la coyuntura económica vigente, y en su
proceso va agregando paulatinamente valor a los terrenos vacantes que van restando.
En ese momento, el sector se encuentra en irreversible proceso de
consolidación y los valores de la tierra han alcanzado niveles equiparables con el de sus
competidores, que se pasa hacia la fase final de estos proyectos que se denomina
"Fase de Recolección de Plusvalías".
c)Fase de Recolección de Plusvalías.
Una vez en las fases finales de desarrollo del proyecto, comienza la
etapa en donde el Estado comienza a desprenderse de aquellas tierras que había reservado
en la fase Inicial. Esta venta ya no se produce como en la etapa anterior, en un valor
inferior al de mercado (con el objeto de maximizar la dinámica de desarrollo); si no que
muy por el contrario, se producen a un estricto valor de mercado.
No olvidemos que si la elección de las parcelas ha sido la correcta,
en esta etapa presentarán un atractivo muy grande a la inversión privada; ya que se
tratarán de los últimos sectores disponibles de tierra en un área totalmente
consolidada y con un interesante desarrollo.
Es en esta etapa donde se concretan económicamente los beneficios
obtenidos por la creación de valor que provocó el desarrollo del proyecto estratégico,
la Ciudad Estratégica destinará parte de esos fondos a la financiación de nuevos
Proyectos Estratégicos y parte a brindar asistencia económica a proyectos sociales que
requieran ejecución a fondo perdido.
IV.2-El área costera de Buenos Aires: del Proyecto Estratégico al
Proyecto Tradicional.
La ciudad de Buenos Aires y en particular su borde costero, posee
ventajas comparativas en función de la concentración de actividades, conocimientos y
servicios. que ofrece, las cuales se verían favorecidas con la
integración regional en el Mercosur. El borde costero de Buenos Aires tiene
características que sirven al nuevo rol que deben desempeñar las ciudades en el contexto
de la globalización, con una excelente oferta de equipamientos servicios y areas de
recreación que es necesario optimizar para mejorar las posibilidades del turismo y los
servicios que lo acompañan.
Las mayores inversiones publicas en la ultima decada se registran
territorialmente sobre el eje norte sur y corresponden a obras de infraestructura, como
subterraneos y obras de defensa de inundaciones.( Area central, Belgrano,Nunez, Barrio
Norte y la Boca).
En la última década la ciudad ha recuperado su relación con el río
a través de la transformación del borde norte sur lo cual ha dado lugar a importantes
proyectos en dos diferentes administraciones del Gobierno de la Ciudad.
En este sentido resulta interesante evaluar dos Proyectos de gran
importancia para la ciudad, como lo son Puerto Madero y Costanera Norte, como espacios y
proyectos estratégicos los cuales tienen en común la característica de encontrarse
recostados sobre la ribera de la ciudad.
Puerto Madero y Costanera Norte: ¿Proyectos Estratégicos?.
Antes de comenzar con el análisis debemos describir la ubicacion,
actividades que lo componene y objetivos que orientan cada uno de los proyectos:
- Puerto Madero
: El proyecto plantea el desarrollo del área denominada Puerto Madero,
delimitada por las Av. Madero, Brasil, Costanera Sur (Reserva Ecológica) y Dársena
Norte, lindante directamente al oeste con el centro administrativo y financiero de la
ciudad, y los barrios de San Telmo, Montserrat y la Boca. Se trataba de un área portuaria
fuera de actividad que mostraba un franco deterioro, y sobre la que se planteó un
programa de desarrollo urbano, según un Master Plan; incluía la refuncionalización de
los antiguos docks del puerto, y la construcción de nuevos edificios e infraestructura de
apoyo; con una combinación de usos; desde vivienda, y oficinas, hasta centros culturales
y religiosos.
- Costanera Norte
: El área comprende la franja norte de la ribera del Río de la
Plata, que había sido concesionada en parte a privados en décadas anteriores. Se
encuentra afectada a un Programa de Recuperación de espacios verdes y paseos públicos y
contempla básicamente la financiación de obras de infraestructura. urbana con fondos
públicos Comprende la franja norte de la ribera del Río de la Plata, comenzando desde la
intersección de las Av. Costanera Norte y Salguero, finalizando en la Av. General Paz, su
extensión alcanza unas 900 has, de las cuales: 80 has corresponden a nuevos parques, 20
has a paseos públicos recuperados, 390 a paseos públicos transformados y 410 has a
áreas de urbanización y equipamiento Limita al oeste con los Bosques de Palermo, Predio
de los Clubes Alemán y GEBA, Planta Potabilizadora de Aguas Argentinas, Parque San
Benito, Estadio River Plate, Clubes Deportivos y la Escuela de Mecánica de la Armada. El
programa esta integrado por diferentes proyectos, entre los que encontramos: .
- Triángulo del Este.
- Parque Mirador.
- Parque Ciudad Universitaria.
- Calle lateral a la Avda. Int. Castillo.
- Reordenamiento Area Gastronómica.
- Espigón Abanico de Pescadores.
- Paseos Coconor.
- Rambla Costanera Norte.
- Playón Mirador.
- Espigón Dorrego.
- Acceso Club de Pescadores.
- Rambla Costa Salguero.
- Paseos Punta Carrasco.
A partir de esta caracterización, estudiaremos si la cualidad del
espacio físico en que se desarrolla Costanera Norte y Puerto Madero puede asimilarse a la
categoría de"Espacios de Oportunidad" de la Ciudad de Buenos Aires
Costanera Norte:
La ubicación relativa, con respecto a las áreas desarrolladas de la
ciudad es inmejorable. La franja costera que incluye el proyecto Costanera Norte, limita
con barrios tradicionalmente consolidados y otros en franco proceso de desarrollo y puesta
en valor.Estos son, Nuñez, Palermo (La Imprenta), Belgrano "C" y Belgrano
Chico.son zonas linderas a este espacio.
Edificios de viviendas, nuevas sedes corporativas y edificios de
oficinas, se están estableciendo en el último tramo de la Av. Del Libertador;
consolidando el extremo norte de la urbe. En el límite sudoeste, se encuentran áreas
parquizadas, linderas con barrios totalmente consolidados y con una excelente valoración
inmobiliaria.
Por otra parte, su proximidad al Rio, y la condición de que se trate
de una importante extensión de tierra agrega potencial valor al espacio. Podemos suponer
que por la posición estratégica de este espacio, próximo a zonas de valor inmobiliario
para la ciudad y con un mercado local sensible, el área de Costanera Norte tiene todas
las posibilidades de generar plusvalía.
De lo dicho, se desprende que el área de Costanera Norte tiene todas
las características inherentes a un "Espacio de Oportunidad" y por lo tanto,
sería perfectamente plausible de desarrollar un Proyecto Estratégico sobre ella.
Puerto Madero:
La ubicación relativa de Puerto Madero y el entorno natural del sector
hacen que su ubicación relativa sea óptima; si bien es diferente de la de Costanera
Norte, ya que no es lindero en su totalidad con las áreas residenciales de buen valor de
la ciudad; si no que limita en su parte noroeste con el centro administrativo y financiero
de la ciudad, aportándole una concreta posibilidad de expansión a esa comprimida área
geográfica. Esa situación es de tal fuerza que toma preponderancia sobre sus otros
linderos (San Telmo, Montserrat y La Boca), barrios que no se encuentran tan valorizados
como en el caso de los anteriormente mencionados.
La extensión de la tierra es más que suficiente para que el proyecto
adquiera la magnitud necesaria para ser un proyecto de las características buscadas.
En lo que se refiere a la valoración económica al comienzo del
proyecto, las tierras que formaban este sector, se encontraban en concreto estado de
abandono, y en la misma situación de la Costanera Norte. Es decir que, se trataban de
tierras fiscales, que no estaban ofertadas al mercado libre de suelo, por lo que los
valores eran estimados y fuera del contexto de mercado. El estrangulamiento del centro de
la ciudad, la falta de infraestructura de oficinas de primera calidad, los altos valores
de las mismas hizo que hubiera concretas posibilidades de absorción y de creación de
plusvalía en este proyecto.
Finalmente, concluimos que Puerto Madero reúne todas las condiciones
de un "Espacio Estratégico".
Puerto Madero y Costanera Norte: ¿Oportunidades desaprovechadas?
Determinados P.M. y C.N. como "Espacios de Oportunidad", es
decir materia prima para la realización de "Proyectos Estratégicos"; nos
restaría analizar si efectivamente la forma de gestion de los proyectos que se están
ejecutando apunta a un desarrollo estrategico y a la creacion de valor.
Costanera Norte
Analizaremos el proyecto de Costanera Norte, tomando en cuenta una
serie de criterios que contribuyen a determinar el valor creado en los proyectos
estratégicos:
a)La plusvalia a obtener por la revalorización de la tierra sobre la
base de la inversion publica en infraestructura b)La nueva recaudación impositiva en base
a las mejoras introducidas en el área; c)El incremento de la actividad económica por la
puesta en marcha de la obra publica; d)Los beneficios competitivos que adquiere las ciudad
a través de las mejoras introducidas,etc, e) El costo de oportunidad
a)Plusvalía a obtener por la revalorización de la tierra:
Si bien el área del proyecto puede considerarse un espacio de
oportunidad según lo hemos analizado en este trabajo, la gestión del espacio publico de
CN se orienta por los criterios clásicos de inversión en obra pública. Por otra parte
la decisión política que da lugar al proyecto se encuadra en un programa de
recuperación y regularización dominial de tierras que habían sido dadas en concesión a
privados con escaso o nulo beneficio para el gobierno de la ciudad. De allí que el
programa Buenos Aires y el Rio se encuadre en una política de recuperación del espacio
público para el ciudadano.
En ningún momento se estima el valor actual de la tierra y por ende,
la plusvalía a obtener. En realidad, el proyecto está visto como una erogación directa
en infraestructura cuyos beneficios se valorarán en el nivel de satisfacción del
cliente. En tanto la tierra permanecerá en manos públicas; el recupero de la inversión
se evaluará en función de estimar la carga impositiva que los beneficiarios del proyecto
(habitantes-usuarios de la ciudad y de esta área) estarían dispuestos a tributar en
virtud de la nueva oferta de espacio público
b)Nueva recaudación impositiva:
El aumento significativo en la recaudación impositiva se produce por
un revalúo de la tierra, en el proyecto de CN al no explotar comercialmente el suelo y
tratándose de una erogación directa en infraestructura, la recaudación impositiva no es
relevante y no se generan nuevos contribuyentes. En este sentido, se ha evaluado la
recarga impositiva que generaría el proyecto en los contribuyentes actuales de la ciudad
de Buenos Aires.
c)Crecimiento de la actividad económica urbana:
El crecimiento económico esta asociado al tipo de actividad que se
genere los proyectos relacionados con actividad industrial instalaciones comerciales o
servicios tienen alto impacto. En CN la etapa de construcción provoca un aumento de
actividad económica a ta través de la licitación de obras a pequeñas y medianas
empresas constructoras que son generadoras de empleo; no se considera la actividad
económica que se generará durante la etapa de funcionamiento del proyecto.
d)Beneficios competitivos:
La creación de nuevos espacios y proyectos para la ciudad genera cualidades
diferenciales que pueden mejorar la competitividad de ésta frente a otras urbes En
cuanto al proyecto de referencia la recuperación del espacio publico y la generación de
nuevas áreas de esparcimiento de calidad, las cuales deberían ser factores de atracción
para nuevos flujos turísticos que alimenten a su vez una cadena de servicios asociados.
e)Costo de oportunidad:
Los espacios de oportunidad son un recurso escaso. El costo de no
utilizar ese espacio en su maxima potencialidad determina un costo de oportunidad por no
dar un cierto destino al terreno.
En el caso de Costanera Norte el destino no implica el consumo o venta,
sino el uso del bien, por lo que el costo de oportunidad viene dado por la renta que se
hubiera obtenido del mejor de los otros usos posibles de los terrenos.
No se tiene en cuenta la potencialidad de "Espacio
estratégico" del sector para esos otros usos posibles, que no necesariamente
implican la venta Por consiguiente, tampoco se considera o valora el costo de oportunidad
que representa la pérdida de este sector.
Se trata de un proyecto que no ha sido evaluado como un Proyecto
Estratégico; si no con los criterios tradicionales de la inversión publica, donde el
emprendimiento es financiado por el aporte de los contribuyentes y no se estima ningún
tipo de retorno económico genuino derivado del proyecto urbano en sí mismo.
Puerto Madero.
Dado el grado de avance que presenta el PM, es posible comparar las
diferentes etapas del mismo con las fases de desarrollo del Proyecto Estratégico, para
trazar un paralelo entre ellas
En laprimera etapa del proceso de desarrollo aparece in proyecto
inicial o proyecto ancla, en general estos proyectos eran encarados por el Estado y
debían tener la fuerza necesaria para dar la suficiente energía al proyecto para que se
potenciara en el tiempo. Paralelamente a ello, en esta etapa el Estado efectúa la reserva
de las tierras seleccionadas para la recolección de las plusvalías al final del
proyecto.
En Puerto Madero la decisión de encarar el proyecto fue tomada en
paralelo con la creacion de una oficina especifica, llamada "Corporación Antiguo
Puerto Madero". Podría decirse que el reciclaje de los docks lindantes con el borde
central de la ciudad, hicieron las veces de primer emprendimiento o proyecto ancla. Aunque
no fueron desarrollados por el Estado específicamente, ya que fue la actividad privada la
encargada de su gestión; el Estado indirectamente subvencionó esos primeros proyectos,
sacando al mercado tierra con un valor sensiblemente menor al que debería tener por sus
características propias. Un claro ejemplo de ello, son los docks entregados a la
Universidad Católica, los que han sido vendidos por valores muy inferiores a los de
mercado con la intención de que ésta con su uso diera "movimiento" a su
entorno inmediato.
Por otra parte, la reserva de tierras se efectúa en el momento de que
no se las comercializa de manera conjunta sino por etapas a medida que se va desarrollando
el sector. En otras palabras, la decisión de no ofrecer al mercado la totalidad de las
tierras, sino a medida que estas se van revaluando, hace que la reserva de tierra sea la
última porción de tierras a vender; que son casualmente las que se han comercializado
últimamente. (Lotes linderos a Costanera Sur y Madero Este).
Ahora bien, una vez superada la etapa inicial se inicia la fase de
Inversión o Desarrollo, en donde la actividad privada comienza a realizar su tarea de
promoción inmobiliaria de manera libre y a su propio riesgo. Este proceso se extiende en
el tiempo en función de la extensión del área a desarrollar y contribuye paulatinamente
a la creación de valor urbano.
Con relación a ello, cabe destacar que Puerto Madero se encuentra en
este momento en pleno proceso de desarrollo y de creación de Plusvalía. La actividad
inmobiliaria se ha desarrollado plenamente, las inversiones privadas han promovido
edificios de oficinas, centros comerciales, entretenimiento, hotelería, vivienda, etc.
(algunos en pleno proceso de desarrollo). Todo ello atraído por un área que en los
últimos diez años ha quintuplicado su valor, y que se ha convertido en un referente de
América Latina, en lo que hace al mercado de Bienes Raíces mundial. La llegada de
desarrollistas del exterior atraídos por el suceso de este proyecto es prueba de ello.
Este proceso de desarrollo inmobiliario, fue acompañado por la
construcción de las infraestructuras las cuales están siendo financiadas por los mismos
fondos provenientes del proceso inmobiliario de P. M.
Ahora bien, como pudimos observar Puerto Madero se encuentra en plena
fase de desarrollo actualmente; y asimismo, podríamos inferir que hasta este momento se
está llevando a cabo como si se tratase de un Proyecto Estratégico, tal cual fuera
definido anteriormente.
Sin embargo, dependerá de que se realice en la última fase
(recolección de plusvalías) y que tratamiento se dará a esas ganancias obtenidas; para
terminar de afirmar que Puerto Madero se trató de un Proyecto Estratégico. Igualmente,
todas las condiciones están dadas para que esto suceda, quedando sólo en manos de la
decisión política.
Conclusión
Buenos Aires es una ciudad que ha experimentado un crecimiento
desordenado y que presenta problemas que requieren una inminente solución. En este
sentido, los cambios producidos por la globalización, que desemboca en un nuevo rol de la
ciudad en el ámbito mundial, hacen que Buenos Aires deba salir a competir con el resto de
las ciudades para la captación de capitales y así sobrevivir en este nuevo escenario.
En esta coyuntura, se presenta un modelo alternativo que es la Ciudad
Estratégica, que permite, sin perder competitividad, atender a las necesidades
"urbanas" que se presentan a raíz de este nuevo escenario y que no son
imposibles de solucionar mediante el accionar del mercado.
Para ello, la ciudad tiene un gran potencial: numerosa cantidad de
espacios de oportunidad; sobre los cuales se pueden desarrollar Proyectos Estratégicos,
los cuales constituyen una de las herramientas fundamentales de creación de valor de la
Ciudad Estratégica. Puerto Madero y Costanera Norte, son excelentes espacios de
oportunidad para su desarrollo.
De lo analizado podemos concluir que Puerto Madero se nos presenta como
un Proyecto Estratégico, cuyo desarrollo está siendo ejecutado como tal; mientras que
por el contrario, Costanera Norte no está siendo considerado de la misma manera.
En función del requisito de desarrollo que tiene la Ciudad y la
necesidad de mejorar su competitividad, sin dejar de considerar aquello que queda
excluído del nuevo modelo global; las oportunidades de desarrollo de Proyectos
Estratégicos que permitan crear valor (en el sentido definido anteriormente), deberían
ser aprovechadas al máximo y tenidas en cuenta en cada espacio vacante de la Ciudad.
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